by I BAB — perbuatan melanggar hukum adalah perbuatan yang melawan hukum yang Acara Perdata, yang menentukan bahwa gugatan terhadap negara/pemerintah harus.
88 pages
95 KB – 88 Pages
PAGE – 1 ============
1 BAB I PENDAHULUAN A. L atar Belakang Sebagaimana terjadi dalam sejarah politik ketatanegaraan di Indonesia, bahwa reformasi telah membawa perubahan yang signifikan dalam berbagai bidang kehidupan bangsa Indonesia. Perubahan tersebut dalam kehidupan berban gsa dan bernegara telah dilakukan untuk mewujudkan tatanan yang lebih demokratis, antara lain: melakukan perubahan terhadap peraturan perundang – undangan yang selama ini dinilai kurang relevan dengan tuntutan reformasi. Dalam perubahan terhadap peraturan pe rundang – undangan yang berkenaan dengan penyelenggaraan Otonomi Daerah, pada tahun 2004 telah diterbitkan dua peraturan penting, yaitu Undang – undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah dan Undang – undang Nomor 33 Tahun 2002 tentang Perimbangan Ke uangan Antara Pusat dan Daerah. Kedua undang – undang tersebut merupakan pengganti Undang – undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah dan Undang – undang Nomor 25 Tahun 1999 tentang Perimbangan Keuangan Antara Pemerintah Pusat dan Daerah yang dinila i tidak sesuai lagi dengan perkembangan keadaan ketatanegaraan serta tuntutan penyelenggaraan Otonomi Daerah. Perubahan Undang – undang tersebut di samping karena adanya Perubahan UUD Tahun 1945, juga memperhatikan beberapa Ketetapan MPR, seperti: Ketetapan MPR Nomor IV/MPR/2000 tentang Rekomendasi Kebijakan Dalam Penyelenggaraan Otonomi Daerah. Pada dasarnya prinsip Otonomi Daerah menggunakan prinsip otonomi seluas – luasnya dalam arti daerah diberikan kewenangan mengurus dan mengatur semua urusan pemerintahan di luar yang menjadi urusan Pemerintah yang ditetapkan oleh u ndang – undang.
PAGE – 2 ============
2 Dari segi perkembangannya, peraturan tentang Otonomi Daerah menimbulkan pergeseran paradigma pemerintahan, dari yang bercorak sentralistik menjadi desentralistik. Dilihat dari aspe k hukum, perubahan paradigma ini berpengaruh terhadap perkembangan hukum, baik di tingkat nasional maupun di daerah sesuai dengan kondisi potensi dan keanekaragaman daerahnya. Terbukanya keran reformasi telah menimbulkan harapan baru dan meningkatkan seman gat daerah – daerah untuk berotonomi, sehingga Undang – undang Pemerintahan Daerah disambut di daerah secara antusias, bahkan cenderung euforia. Bagi daerah – daerah tertentu yang memiliki surplus sumber daya, tentu saja otonomi merupakan kabar yang menggembirak an, sehingga pantas disambut dengan suka cita. Namun demikian, di samping sebagai kabar gembira yang menimbulkan euforia , dapat diprediksi pula adanya dampak negatif yang akan timbul, seperti terbukanya peluang terjadinya kesenjangan antar daerah, di mana jika tidak diwaspadai dan dikendalikan dengan baik akan menimbulkan arogansi dan egoisme daerah. Oleh sebab itu, sesuai pembagian urusan pemerintahan, 1 maka yang menjadi kewenangan daerah di antaranya meliputi urusan yang bersifat wajib dan urusan pilihan . Urusan yang bersifat wajib adalah suatu urusan pemerintahan yang berkaitan dengan pelayanan dasar seperti: pendidikan dasar, kesehatan, pemenuhan kebutuhan hidup minimal, prasarana lingkungan dasar. Sedangkan urusan pemerintahan yang bersifat pilihan ter kait erat dengan potensi unggulan dan kekhasan daerah. Dalam pelaksanaannya, sesuai dengan Undang – undang Pemerintahan Daerah yang dimaksud Pemerintah Daerah adalah Gubernur, Bupati atau 1 UU No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah.
PAGE – 3 ============
3 Walikota, dan perangkat daerah sebagai unsur penyelenggara Pemerintaha n Daerah, sehingga urusan pemerintahan tersebut dilakukan oleh Pemerintah. Namun dalam prakteknya dikenal pula istilah penguasa, yang secara harfiah memiliki arti orang yang berkuasa (untuk menyelenggarakan sesuatu, memerintah, dan sebagainya) atau pemegan g kekuasaan. 2 Penguasa sebagai badan hukum publik memiliki 2 (dua) jenis tugas kewajiban, yakni tugas kewajiban yang tertentu dalam bidang hukum publik dan tugas yang bersifat hukum privat. Ciri – ciri dari hukum publik adalah turut campurnya atau kepedulia nnya pemerintah dalam suatu segi kehidupan dalam masyarakat. 3 Hukum Publik itu merupakan pengaturan hal – h al atau keadaan – keadaan yang berada dalam suasana budaya politik yang mendorong agar kegiatan pemerintahan itu dituangkan dalam bentuk peraturan – peratu ran. Dengan kata lain tiap peraturan hukum publik selalu mengenai hubungan hukum yang timbul atau dapat timbul sebagai akibat dari turut campurnya atau kepedulian pemerintah dalam suatu bidang kehidupan masyarakat. Sedangkan pada hukum privat/hukum perdata , khususnya hukum perjanjian itu mengandung tiga macam asas, yaitu: (1) asas otonomi (kebebasan dari pihak – pihak untuk mengadakan atau tidak mengadakan hubungan serta kebebasan untuk menentukan bentuknya; (2) asas kepercayaan, dan (3) asas sebab dan musaba b, di mana perjanjian itu merupakan suatu sarana untuk mencapai suatu tujuan. 4 Dalam menjalankan tugasnya yang bersifat hukum privat, penguasa telah ikut serta dalam pergaulan masyarakat seperti badan – badan hukum lainnya. 5 2 Kamus Besar Bahasa Indonesia, Edisi Kedua. Jakarta: Balai Pustaka, 1996. 3 Indroharto, S.H. Perbuatan Pemerintahan Menurut Hukum Publik dan Hukum Perdata . Lembaga Penelitian dan Pengembangan Hukum Administras i Negara. Bogor – Jakarta, 1995., hal. 15 – 16. 4 Ibid., hal. 19. 5 M.A. Moegni Djojodirdjo, S.H. Perbuatan Melawan Hukum . Jakarta: Pradnya Paramita, 1979., hal. 184.
PAGE – 4 ============
4 Kemudian apa saja yang dilakuka n oleh pemerintah dengan hukum publik dan hukum perdata, yakni dengan kemungkinan – kemungkinan yang diberikan oleh kedua bidang hukum tersebut serta dengan perangkat/aparat pemerintahan yang dimilikinya urusan pemerintahan ini yang menjadi tugasnya dilaksan akan oleh pemerintah. Dalam kehidupan bermasyarakat ternyata pemerintah itu menduduki posisi yang sangat khusus dan unik, kalau tidak dikatakan sangat istimewa. Posisinya tersebut bersifat regional dan prinsipal. Karena kedudukannya yang istimewa tersebut mengakibatkan masalah pertanggunganjawab pemerintah atas tindakan – tindakan yang dilakukannya dalam melaksanakan tugas pemerintahannya semakin rumit dan pelik. Hal ini terlihat pada perkembangan yurisprudensi perkara – perkara perbuatan melawan hukum oleh pen guasa ( onrechtmatige overheidsdaad ) maupun dalam kehidupan sehari – hari. 6 Pemerintah pada asasnya sangat bebas (memiliki diskresi) melaksanakan tugas – tugas baik dalam bidang pembuatan peraturan, melaksanakan peradilan maupun pemerintahan, demikian pula men genai cara – cara yang dapat ditempuh dalam melaksanakan kebijakan urusan pemerintahan. Karena negara Indonesia telah menyatakan dirinya sebagai negarayang berdasarkan hukum (negara hukum), maka dalam melaksanakan urusan pemerintahan itu juga menganut asas l egalitas. Akan tetapi terdapat hal prinsipil, di mana pemerintah dalam segala tindakannya selalu dilakukan demi kepentingan ini. Karenanya pemerintah itu kadangkala harus boleh (atau justru dilarang) melakukan hal – hal yang dalam keadaan yang sama dilarang bagi orang lain. Bahkan sampai kepada suatu tingkat tertentu pemerintah itu boleh melakukan penilaian terhadap kepentingan orang lain dan atas dasar hasil penilaiannya tersebut melakukan tindakan – tindakan pemerintahan yang dianggap perlu. Sebagian dari keb ebasan – kebebasan itu 6 Ibid., hal. 45 – 46.
PAGE – 5 ============
5 memang diatur dalam peraturan perundang – undangan, tetapi dalam hal tidak diatur pun prinsip tersebut juga berlaku. Istilah perbuatan melawan hukum lebih dikenal dalam lingkungan hukum perdata sebagai tertuang dalam Pasal 1365 KUHPerdat a. Yang dimaksud dengan perbuatan melanggar hukum adalah perbuatan yang melawan hukum yang dilakukan oleh seseorang yang karena salahnya telah menimbulkan kerugian bagi orang lain. Penguasa, dalam penelitian ini dibatasi dengan pengertian/arti pemerintah s ebagaimana diatur oleh Undang – undang Nomor 32 Tahun 2004. Otonomi Daerah bukanlah semata – mata suatu bentuk pembagian kekuasaan ( power sharing ) antara pusat dan daerah, akan tetapi juga suatu bentuk pembagian tanggung jawab ( responsibility sharing ). Di satu sisi, kekuasaan negara akan terbagi antara pemerintah pusat dan daerah dalam batas – batas yang ditentukan oleh Undang – undang. Sedangkan di sisi lain ada tanggung jawab untuk mengatur dan mengurus kepentingan masyarakat berdasarkan prinsip – prinsip demokrasi partisipatif, prakarsa dan pemberdayaan masyarakat atau dasar pemerataan, keadilan, serta sesuai dengan kondisi potensi dan keanekaragamannya. Jika implementasi otonomi hanya menekankan pada satu aspek saja, maka kemungkinan otonomi akan banyak berbentura n dengan kondisi obyektif masyarakat daerah itu sendiri. Perbuatan melawan hukum yang dilakukan oleh penguasa atau dikenal dengan “onrechtmatige overheidsdaad” di era Otonomi Daerah dapat diartikan secara luas. Sebagaimana diketahui, bahwa perbuatan melaw an hukum sejak tahun 1919 7 mencakup salah satu dari perbuatan – perbuatan sebagai berikut: 8 7 M.A. Moegni Djojodirdjo, S.H., loc cit. “Menurut perumusan yang luas dari pada perbuatan melawan hukum sejak tanggal 31 Januari 1919, maka seorang partikelir juga dikatakan melakukan perbuatan melawan hukum, bilamana perbuatannya dipandang bertentangan dengan kepatutan atau kesusilaan, baik yang harus diindahkannya dalam pergaul an masyarakat mengenai badan atau orang lain”.
PAGE – 6 ============
6 1. Perbuatan yang bertentangan dengan hak orang lain; 2. Perbuatan yang bertentangan dengan kewajiban hukumnya sendiri; 3. Perbuatan yang bertentangan dengan kesusila an; 4. Perbuatan yang bertentangan dengan kehati – hatian atau keharusan dalam pergaulan masyarakat yang baik. Dalam melaksanakan Otonomi Daerah, banyak persoalan yang dihadapi oleh penguasa selaku Pemerintah Daerah, baik yang menyangkut penggalian sumber – su mber pembiayaan pembangunan daerah, maupun menyangkut pengelolaan dan pemanfaatan sumber daya alam, sebagai upaya untuk meningkatkan Pendapatan Asli Daerah (PAD). Sinyalemen adanya sejumlah Peraturan Daerah (Perda) yang dinilai membebani dunia usaha pernah mengemuka dan memperoleh sorotan tajam disertai dengan pandangan sinis, bahwa otonomi bukannya meningkatkan kesejahteraan, tetapi malah menjadi beban masyarakat seperti menyerahkan berbagai pajak dan retribusi yang boleh jadi akan melahirkan distorsi. Ada nya perbuatan melawan hukum dari penguasa, maka korban menjadi pihak yang akan mendapatkan ganti rugi ( kompensasi ) dari pelaku (penguasa). Dan karena menyangkut dengan ganti rugi yang bersifat perdata, hak – hak dari korban tersebut merupakan hal yang dapat diwariskan, sesuai dengan ketentuan yang berlaku. Pasal 1365 KUHPerdata tidak membeda – bedakan korban yang menderita kerugian karena adanya perbuatan melawan hukum penguasa. Asalkan saja kerugian yang diderita korban terkait dengan hubungan sebab akibat ( ca usaliteit ) dengan perbuatan yang dilakukan, baik hubungan sebab akibat yang faktual ( sine qua non ) maupun sebab akibat kira – kira ( proximate cause ) 9 8 Munir Fuady, S.H., M.H., LL.M. Perbuatan Melawan Hukum. Bandung: Citra Aditya Bhakti, 2002., hal. 6. 9 Munir Fuady, S.H.,M.H., LL.M., hal. 79.
PAGE – 8 ============
8 1. Bagaimanakah perbuatan melawan hukum yang dila k ukan oleh penguasa di era Otonomi Daerah. 2. Bagaimanakah tanggung jawab penguasa terhadap korban atau masyarakat yang menderita kerugian akibat perbuatan melawan hukum 3. Faktor – faktor apakah yang menjadi kendala terhadap penguasa yang melakukan perbuatan melawan hukum ? C. T ujuan D an K egunaan Tujuan penelitian hukum tentang “PERBUATAN MELAWAN HUKUM OLEH PENGUASA DALAM ERA OTONOMI DAERAH” dimaksudkan untu k mengetahui penyele saian hukum atas perbuatan melaw an hukum yang dilakukan oleh penguasa atau Pemerintah dalam era Otonomi Daerah dihubungkan dengan Undang – undang Nomor 32 Tahun 2004 dan Pasal 1365 KUHPerdata, terutama berkenaan dengan ganti kerugian terh adap korban yang menderita akibat perbuatan melawan hukum dari penguasa. Sedangkan kegunaan penelitian hukum ini, dapat men jad i ba han masukkan dalam rangka perkembangan adanya percampuran kewenangan h u kum public dan h u kum perdata dari perbuatan melawan h u k um oleh penguasa di era otonomi daerah. D. K erangka K onseptual /T eoritisi Istilah perbuatan melawan hukum dalam bahasa Belanda disebut dengan istilah “onrechtmatigedaad” , atau dalam bahasa Inggris disebut dengan istilah “tort” . Dalam ilmu hukum dikenal 3 (tiga) kategori dari perbuatan melawan hukum, yaitu: 12 12 Munir Fuady, S.H., M.H., LL.M. loc.cit., hal. 3.
PAGE – 9 ============
9 1. Perbuatan melawan hukum kare na kesenjangan; 2. Perbuatan melawan hukum tanpa kesalahan (tanpa unsur kesengajaan maupun kelalaian); 3. Perbuatan melawan hukum karena kelalaian. Ditilik dari model pen gaturan KUHperdata Indonesia (BW) tentang perbuatan melawan hukum lainnya, sebagaimana juga dengan KUHPerdata di negara – negara lain dalam sistem hukum Eropa Kontinental, maka model tanggung jawab hukum adalah sebagai berikut: a. Tanggung jawab dengan unsur kesalahan (kesengajaan dan kelalaian), sebagaimana terdapat dalam Pasal 1365 KUHPerdata. b. Tanggung jawab dengan unsur kesalahan khususnya unsur kelalaian, sebagaimana terdapat dalam Pasal 1366 KUHPerdata. c. Tanggung jawab (tanpa kesalahan) dalam arti y ang sangat terbatas yang ditemukan dalam Pasal 1367 KUHPerdata. Dahulu, pengadilan menafsirkan “melawan hukum” hanya sebagai pelanggaran dari pasal – pasal hukum tertulis semata – mata (pelanggaran perundang – undangan yang berlaku). Tetapi sejak tahun 1919, di negeri Belanda terjadi perkembangan dengan mengartikan perbuatan “melawan hukum” tidak lagi hanya untuk pelanggaran perundang – undangan tertulis semata, melainkan juga telah melingkupi setiap pelanggaran terhadap kesusilaan atau kepantasan dalam pergaulan h idup bermasyarakat (Putusan Hoge Raad Negeri Belanda tanggal 31 Januari 1919 dalam kasus L indenbaum versus Cohen) Sesuai dengan ketentuan dalam Pasal 1365 KUHPerdata, maka suatu perbuatan melawan hukum harus mengandung unsur – unsur: 1. Adanya suatu perbuata n; 2. Perbuatan tersebut melawan hukum; 3. Adanya kesalahan dari pihak pelaku; 4. Adanya kerugian bagi korban, dan 5. Adanya hubungan kausal antara perbuatan dengan kerugian.
PAGE – 10 ============
10 Penguasa/Pemerintah Daerah selaku pejabat dalam melaksanakan pemerintahan tertent u harus merupakan asas – asas pemerintahan yang baik ( Good Governance ), terlebih di era globalisasi di mana masyarakat semakin tinggi tingkat kesadaran hukumnya. Kesadaran hukum masyarakat juga dipengaruhi oleh faktor lain, seperti faktor politik, ekonomi, s osial dan budaya, pendidikan, dan sebagainya. Adanya kasus yang merugikan masyarakat, perbuatan melawan hukum dari penguasa tidak sedikit yang diekspos oleh media massa, sehingga naik ke pengadilan. Dahulu, penyelesaian perbuatan melawan hukum oleh pengua sa masuk dalam wewenang Pengadilan Umum (Hukum Perdata), teta p i sekarang dengan adanya Peradilan Tata Usaha Negara (PTUN) penyelesaiannya lebih terfokus. Pada dasarnya Pasal 1365 KUHPerdata dan seterusnya merupakan ketentuan umum dan tidaklah membedakan, a pakah sesuatu perbuatan melawan hukum dilakukan oleh penguasa ataukah orang lain, badan hukum atau orang. Ketentuan – ketentuan tersebut dapat diterapkan baik terhadap perbuatan melawan hukum yang dilakukan oleh penguasa atau orang lain. E. M etode P eneliti an Penelitian hukum tentang PERBUATAN MELAWAN HUKUM OLEH PENGUASA DALAM ERA OTONOMI DAERAH dilakukan dengan menggunakan metode penelitian yuridis normatif. Peraturan perundang – undangan yang menjadi dasar penelitian ini antara lain Undang – undang Nomor 32 T ahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah, KUHPerdata, Putusan Pengadilan Negeri, Yurisprudensi dan sebagainya. Data penelitian juga diperoleh melalui bahan hukum sekunder dan tersier, di samping itu juga bahan hukum primer.
PAGE – 11 ============
11 F. W aktu D an L okasi P enelitian Penelitian dilakukan selama 12 (duabelas) bulan, dimulai sejak Januari sampai dengan Desember 2005, dengan mengambil lokasi penelitian di beberapa Pengadilan Negeri, seperti PN Jakarta Selatan, PN Bandung, PN Surabaya, PN Makassar, YLKI, LBH Jakarta , dan Biro Hukum Pemda DKI . G. J adwal P enelitian Penelitian ini dilakukan selama 12 (dua belas) bulan dalam tahun anggaran 2005, dengan jad w al kegiatan sebagai berikut: 1. Jan – Mei 2005 : Persiapan, penyusunan proposal, pembahasan proposal dan perbaikan pro posal; 2. Juni – Juli 2005 : Penyusunan K uesioner dan Penentuan Responden; 3. Agustus 2005 : Penelitian Lapangan; 4. September 2005 : Pengolahan Data Penelitian; 5. Oktober 2005 : Penyusunan Draft Awal Laporan Akhir; 6. Nov – Des 2005 : Penyusunan dan Penyerahan Laporan Akhir Tim. H. P ersonalia T im
95 KB – 88 Pages