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S.I.I.D. Servicio de Investigación y Análisis División de Política Interior 1 El veto. Análisis del artículo 72, inciso c) de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (Antecedentes y Derecho Comparado) Por: Lic. Claudia Gamboa Montejano Juan Carlos Cervantes Gómez Sandra Valdés Robledo Noviembre, 2001.
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S.I.I.D. Servicio de Investigación y Análisis División de Política Interior 2 El veto. Análisis del artículo 72, inciso c) de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (Antecedentes y Derecho Comparado) INDICE Resumen ejecutivo 1 1. Aspectos Generales 1.1. Definiciones 3 1.2. Función del veto 4 1.3 Jurisprudencia sobre el veto presidencial 4 1.4. Tipos de veto 5 1.5. Improcedencia del veto 5 1.5.1. El veto en el Presupuesto de Egresos 6 1.6. Veto de Reformas Constitucionales 8 2. Antecedentes. 2.1. Constitución de Cádiz de 1812 9 2.2. Constitución de Apatzingán de 1814 9 2.3. Constitución de 1824 10 2.4. Tercera de las Leyes Constitucionales de la República Mexicana de diciembre de 1836 10 2.5. Las bases orgánicas de la República Mexicana de junio de 1843 11 2.6. Acta Constitutiva y de Reformas de 1847. 12 2.7. Constitución de 1857 12 2.8. Reforma de 1874 13 2.9. Constitución de 1917 13 2.10. Cuadro comparativo de los antecedentes del veto. 15 3. Vetos durante la vigencia de la Constitución de 1917 17 4. Derecho comparado 19 5. Iniciativas sobre veto presentadas en la LVIII Legislatura 27 Bibliografía 29
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S.I.I.D. Servicio de Investigación y Análisis División de Política Interior 3 Resumen Ejecutivo Un tema de gran importancia que ha surgido en las relaciones del Poder Ejecutivo y el Legislativo es la figura del veto. La Constitución Federal de México no menciona expresamente al veto, no obstante, el inciso c) del artículo 72 constitucional, otorga al Presidente de la República la facultad de hacer observaciones a los proyectos de ley o decreto que el Congreso le envíe para su promulgación , estas observaciones sólo son suspensivas, debido a que pueden ser superadas mediante las dos terceras partes del número total de votos y ante ésta situación el Ejecutivo tendrá necesariamente que publicar la ley. Con las observaciones hechas por el Ejecutivo a la Ley de Desarrollo Rural en mayo de 2001, el veto vuelve a ser un tema relevante, ya que desde 1969 no se había hecho uso de este mecanismo constitucional. Para efectos de la presente investigación, en la parte correspondiente a los aspectos generales se hace un análisis del concepto del veto, su función y los diferentes tipos de vetos que existen; así como de las causas de improcedencia del mismo. También se estudian brevemente los antecedentes del veto en las constituciones de Cádiz, de Apatzingán y las del México independiente. A continuación se presentan algunos ejemplos de los vetos que han sido interpuestos por los representantes del Ejecutivo desde 1917 a la fecha. Se realiza un estudio de derecho comparado en el que se analizan las disposiciones constitucionales de Estados Unidos y 13 países de Latinoamérica, y se concluye con las iniciativas que sobre este tema se han presentado en la LVIII Legislatura de la Cámara de Diputados, tanto por el Ejecutivo como por miembros de los diferentes grupos parlamentarios y Congresos locales de las Entidades Federativas, encaminados a: Que el Ejecutivo tenga la facultad respecto del Presupuesto de hacer observaciones a las modificaciones aprobadas por la Cámara, las cuales pueden ser superadas mediante mayoría calificada. En caso de no lograrse la mayoría calificada se publicaría el Presupuesto de Egresos sin incluir las modificaciones observadas, prevaleciendo las disposiciones previstas en la iniciativa del ejecutivo. Cambiar el requisito que establece el artículo 72 Constitucional de las dos terceras partes del número total de votos, por la mayoría de los presentes.
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S.I.I.D. Servicio de Investigación y Análisis División de Política Interior 4 Adicionar al inciso j) del artículo 72 Constitucional la prohibición expresa para vetar las reformas constitucionales y la Ley de Presupuesto General de Ingresos y Egresos de la República (sic). Adicionar un inciso k) al artículo 72 de la Constitución de los Estados Unidos Mexicanos, el cual faculta al Congreso de la Unión, a cualquiera de sus Cámaras o la Comisión Permanente para que puedan publicar las leyes o decretos que hubiere aprobado cuando el Ejecutivo se niegue a hacerlo.
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S.I.I.D. Servicio de Investigación y Análisis División de Política Interior 5 1. Aspectos Generales 1.1. Definiciones El Diccionario Universal de Términos Parlamentarios nos dice que: fiEl veto es la facultad que tienen los jefes de Estado para oponerse a una ley o decreto, que el Congreso le envía para su promulgación; es un acto en el que el Ejecutivo participa en la función legislativa. Esto forma parte del sistema de contrapesos entre el ejecutivo y el parlamento; así mientras el presidente puede vetar la legislación, el parlamento puede superar ese veto con un voto de dos tercios de ambas cámarasfl. En el mismo texto y de acuerdo con Emilio Rabasa el veto “es la facultad de impedir, no de legislar, y como una ley nueva trae la modificación de la existente, la acción del veto, al impedirla, no hace sino mantener algo que ya esta en la vida de la sociedad”. 1 El Maestro Ignacio Burgoa, señala que la palabra veto procede del verbo latino “vetare”, o sea, “prohibir”, “vedar” o “impedir” , consiste en la facultad que tiene el Presidente de la República para hacer observaciones a los proyectos de ley o decreto que ya hubiesen sido aprobados por el Congreso de la Unión, es decir, por sus dos Cámaras competentes. 2 El maestro Elisur Arteaga apunta que: fiEn el nivel federal el veto es una forma de colaboración entre los poderes legislativo y ejecutivo; a la vez es un medio de defensa a disposición del presidente de la república, un elemento para llevar ponderación en actos de naturaleza grave, como leyes y un instrumento en el juego de pesos y contrapesos que para es tablecer equilibrio entre dos poderes dispone la constitución. Se trata de un acto de colaboración, en virtud del veto, el presidente de la República está en posibilidad de hacer llegar al congreso de la unión información, objeciones y cuestionamientos adicionales, que pudieron no haberse tomado en cuenta en el momento de discutirse la iniciativa durante el proceso legislativo seguido; éstos, porque provienen del presidente de la república, es factible que determinen un cambio en el criterio de un número amplio de legisladores y deriven en votos en contra o en abstenciones cuando se levante la votación y conduzcan a la no superación de la objeción presidencialfl. 3 1 Diccionario Universal de Términos Parlamentarios. pág. 1064 2 Burgoa, Ignacio. Derecho Constitucional. pág. 776 3 Arteaga Nava, Elisur. Derecho Constitucional. Ed. Oxford. México, 1999. pág. 315.
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S.I.I.D. Servicio de Investigación y Análisis División de Política Interior 6Debe dejarse claro que en nuestro sistema constitucional, con excepción del caso señalado por el artículo 70 constitucional, 4 no se utiliza la palabra veto sino observaciones. 1.2. Función del Veto Sobre la función del veto el maestro Elisur Arteaga señala que a través de éste se da la colaboración entre poderes, además de que el presidente de la República se defiende de las invasiones que consciente o inconscientemente, realice el Congreso de la Unión en el ámbito de actuación de este servidor público. Por medio de él, el Ejecutivo suspende la entrada en vigor de un acto que, de promulgarse, lesionaría a su administración, invadiría su campo de acción o pudiera ser inoportuno. 5 Al respecto el Dr. Burgoa establece que el veto presidencial tiene carácter suspensivo pues su ejercicio no significa la prohibición o el impedimento insuperable para que una ley o decreto entren en vigor, sino la mera formulación de objeciones a fin de que, conforme a ellas, vuelvan a ser discutidos por ambas Cámaras, mismas que puede considerarlas inoperantes, teniendo en este caso el Ejecutivo la obligación de proceder a la promulgación respectiva. 6 1.3 Jurisprudencia sobre el veto presidencial Por otra parte el veto no sólo suspende el proceso legislativo, al respecto la Suprema Corte sustenta que, el Ejecutivo a través del veto y el derecho de iniciar interviene en la formación de leyes. “El Presidente de la República está legitimado para recurrir fallos que amparan contra la expedición y promulgación de una ley, en nuestro sistema constitucional, sin quebranto del principio fundamental de división de poderes, el Ejecutivo tiene intervención en la elaboración de las leyes a través de su derecho de iniciativa y de veto . La promulgación y publicación corresponde al Ejecutivo y son imprescindiblemente necesarias para que la ley pueda tener vida y observancia; de donde se deduce que la autoridad legislativa no tiene propiamente el carácter de ordenadora sino de creadora del derecho, del conjunto de normas abstractas y generales que distan de ser órdenes concretas e individualizadas.” Semanario Judicial de la Federación. Quita época segunda sala. Tomo CXV. Pág. 973 Es por lo anterior que el veto se constituye como un medio a través del cual el presidente puede intervenir en el proceso legislativo; mediante éste se 4 El artículo 70 constitucional, establece respecto a la ley que podrá expedir para regular su estructura y funcionamiento internos que: fiEsta ley no podrá ser vetada ni necesitará de promulgación del Ejecutivo Federal par tener vigenciafl. 5 Arteaga, Elisur, Op. Cit. Pág. 315 6 Burgoa, Ignacio, Op. Cit. Pág. 776
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S.I.I.D. Servicio de Investigación y Análisis División de Política Interior 8pues si las cámaras rechazan una iniciativa, no hay acto susceptible de ser sujeto de observaciones. 12 1. El veto esta prohibido expresamente por la Constitución en los siguientes casos: a) No son susceptibles de vetarse las acusaciones de la Cámara de Diputados, las resoluciones que emita el Senado como jurado de sentencia y las resoluciones que dicte la Cámara de Diputados cuando acuerde emitir una declaración de procedencia, art. 72, j). b) El decreto de la Comisión Permanente en virtud de el cual ésta acuerde convocar a un periodo extraordinario de sesiones, art. 72, j). c) La ley que regula la estructura y funcionamiento interno del Congreso de la Unión (art. 70); con lo que se garantiza la independencia del Poder Legislativo. Así, aunque la Constitución no lo disponga expresamente, tampoco debe serlo el Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso. 13 2. Facultades Exclusivas. El veto es improcedente en los casos de facultades exclusivas de cada cámara, en virtud de la aplicación de la regla general que se infiere del art. 72, que sólo lo hace procedente respecto de actos del Congreso de la Unión en ejercicio de facultades legislativas ; independientemente de ello, por razones particulares, no son vetables los actos de cada una de las cámaras cuando lo hacen en ejercicio de facultades exclusivas contenidas en los artículo 74 y 76 de la Constitución. “Cuando se trata de facultades exclusivas de las cámaras, si el proceso legislativo concluye en cada una de éstas, no se está frente a un proyecto de decreto, se esta frente a un acto concluido y perfecto; por que no existe la posibilidad jurídica de que el presidente haga observaciones”. 14 1.5.1. El veto en el Presupuesto de Egresos. El presupuesto de egresos no puede ser vetado porque es una facultad exclusiva de la Cámara de Diputados y como ya se ha comentado, éste no procede cuando se trate de facultades exclusivas de las cámaras en virtud de la aplicación de la regla general que se infiere del art. 72, que sólo lo hace procedente respecto de actos del Congreso de la Unión en ejercicio de facultades legislativas. 15 12Arteaga, Elisur, Op. Cit. Pág. 316 13 Ibídem. Pág. 319 14 Ibídem Pág.322 15Arteaga, Elisur. Op Cit. Pág. 323
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S.I.I.D. Servicio de Investigación y Análisis División de Política Interior 9Sobre este tema el maestro Elisur Arteaga comenta que recientemente se ha apuntado la posibilidad de que el Presidente de la República vete el presupuesto anual de gastos, y añade quienes consideran esta posibilidad son ignorantes del derecho constitucional y desconocen la naturaleza del veto. El mismo autor agrega que “la naturaleza suspensiva del veto hace improcedente el veto; en efecto, si la Cámara de Diputados no aprueba el presupuesto, que es una posibilidad sólo teórica, o le introduce modificaciones con las que no esté de acuerdo el Presidente de la República, el veto es improcedente en ambos casos. En el primero, porque se trata de un acto negativo, en el segundo, por razón de que el veto tendría efectos suspensivos sobre un acto que no admite dilaciones; de no aprobarse el presupuesto o de ser objeto de un veto, no habría autorización para realizar gastos de inversión.” No obstante lo anterior, como se observa en el cuadro de vetos interpuestos ante la Cámara de Diputados, 16 en diversas ocasiones se han vetado decretos de presupuesto. Se debe destacar que el Ejecutivo incluyó en su proyecto de reforma fiscal integral de abril del 2001, una modificación a los artículos 74 fracción IV y 75 de la Constitución con el fin de facultar al Presidente para realizar observaciones a las modificaciones que eventualmente podría hacer la Cámara de Diputados al decreto de Presupuesto que se envía cada año. Dicho proyecto prevé lo siguiente: Observaciones del Ejecut ivo Federal a las modificaciones aprobadas por la H. Cámara de Diputados a la iniciativa de Presupuesto de Egresos de la Federación (artículo 75, apartado A, fracción II, inciso b). fi–..algunos juristas han considerado que el Ejecutivo Federal puede realizar observaciones al proyecto de Presupuesto de Egresos, realizando una interpretación a contrario sensu, de la fracción j) del artículo 72 Constitucional. Es decir, toda vez que dicha disposición establece expresamente las resoluciones del H. Congreso o de una sola de sus Cámaras, que no pueden ser observadas por el Ejecutivo, aquellas resoluciones de una sola de las Cámaras no previstas expresamente en dicha fracción sí pueden ser observadas. Cabe señalar que la facultad del Ejecutivo Federal de presentar observaciones sobre las modificaciones aprobadas por la H. Cámara de Diputados, se concibe como un mecanismo que mejora el equilibrio entre los Poderes Legislativo y Ejecutivo, toda vez que si éste último no contara con dicho mecanismo, podría verse imposibilitado para defender su propuesta de política de gasto para el siguiente año e incluso algunos programas que sean prioritarios para su Administración. 16 Véase el número 3 de éste estudio.
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S.I.I.D. Servicio de Investigación y Análisis División de Política Interior 10En virtud de lo anteriormente expuesto se propone que el Ejecutivo pueda realizar observaciones a las modi ficaciones aprobadas por la H. Cámara de Diputados . Para desahogar este procedimiento se propone un plazo de tres días para formular observaciones, así como de cinco días para que resuelva dicha Cámara. En caso de que la H. Cámara de Diputados confirmara dichas modificaciones por una mayoría calificada, el Ejecutiv o tendría que publicar inmediatamente el Presupuesto de Egresos de la Federación. En caso de que la Cámara no lograra la votación calificada, se pu blicaría el Presupuesto de Egresos sin incluir las modificaciones observadas ; es decir, prevalecerían las disposiciones previstas en la iniciativa del Ejecutivo fl. La aprobación del presupuesto ha sido en las últimas legislaturas un tema que ha dejado en evidencia la falta de mecanismos para garantizar que la administración no se paralice en el caso de que éste no se apruebe. 1.6. Veto a las reformas constitucionales Si bien el Presidente interviene en el proceso de formación de la ley en virtud del artículo 71 Constitucional, el impedimento para vetar un proyecto de reforma constitucional no esta previsto. Sin embargo, el Doctor Ignacio Burgoa opina que en muchas ocasiones las transformaciones o los cambios sociales exigen imperativamente la introducción, en la Constitución, de importantes enmiendas o adiciones, y que el órgano estatal que por virtud de sus funciones está mejor capacitado para detectar la variadísima problemática que dichas transformaciones provocan es el Presidente, como supremo administrador del Estado. Por lo anterior concluye que “si el Presidente de la República puede proponer enmiendas constitucionales, también puede vetar las que haya acordado el Congreso de la Unión, antes de la intervención de las legislaturas de los Estados en el procedimiento reformativo o aditivo correspondiente en los términos del artículo 135 de nuestra Ley Fundamental” 17. Por otra parte el maestro Elisur Arteaga señala que “una reforma constitucional cuando se hace en los supuestos que establecen los artículos 135 y 73, frac. III, es aprobada por el voto afirmativo de cuando menos las dos terceras de los diputados y senadores presentes en su respectiva cámara y es precisamente ese porcentaje el necesario para superar el veto, por lo que es válido suponer que el veto se superó de antemano.” 18 A lo anterior agregamos la opinión de Jorge Carpizo que nos dice: “tal parece que todo aquello que no menciona el inciso j) si es susceptible de ser vetado. Sin embargo no es así, porque la regla sobre qué puede vetar el presidente de la República se refiere únicamente a la materia del propio artículo 72: las leyes 17 Ignacio Burgoa. Op Cit. Pág. 778 18 Elisur Arteaga Op Cit. Pág. 320
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S.I.I.D. Servicio de Investigación y Análisis División de Política Interior 11o decretos “cuya resolución no sea exclusiva de alguna de las Cámaras”, es decir, cualquier otro acto del Congreso no es susceptible de ser vetado” 19. El Doctor Carpizo precisa que el presidente no posee la facultad de veto respecto de las reformas constitucionales porque el artículo 72 se refiere únicamente a las leyes o decretos de carácter federal donde interviene el Congreso de la Unión, además de que las reformas constitucionales son obra del Poder Revisor de la Constitución , órgano de jerarquía superior al Congreso, por lo que el Presidente no puede vetar esa resolución. Al respecto el Lic. Alfredo del Valle señala que siendo la Constitución la ley suprema elaborada por un poder constituyente, no puede ser vetada por un órgano constituido. 20 2. Antecedentes Constitucionales. El primer antecedente constitucional de la figura del veto en México lo encontramos en la Constitución de Cádiz de 1812, y es de observarse que todas las Constituciones que han regido en el país lo han previsto como un mecanismo de control del Poder Ejecutivo hacia el Poder Legislativo. 2.1. Constitución de Cádiz de 1812 En la Constitución Política de la Monarquía Española promulgada en Cádiz el 19 de marzo de 1812, se preveía el veto en los artículos: Artículo 144 . Niega el Rey la sanción por esta fórmula, igualmente firmada de su mano: “Vuelva a las Cortes”; acompañando al mismo tiempo una exposición de las razones que ha tenido para negarla. Artículo 145. Tendrá el Rey treinta días para usar de esta prerrogativa, si dentro de ellos no hubiere dado o negado la sanción, por el mismo hecho se entenderá que la ha dado; y la dará en efecto. Artículo 146. Dada o negada la sanción por el Rey, devolverá a las Cortes uno de los dos originales con la fórrmula respectiva, para darse cuenta en ellas. Este original se conservará en el archivo de las Cortes, y el duplicado quedará en poder del rey. Artículo 147 . Si el rey negare la sanción, no se volverá a tratar del mismo asunto en las Cortes de aquel año ; pero podrá hacerse en las del siguiente. Artículo 148 . Si en las Cortes del siguiente año fuere de nuevo propuesto, admitido y aprobado el mismo proyecto, presentado que sea al Rey podrá dar la sanción, o negarla por segunda vez en los términos de los artículos 143 y 144; y en el último caso no se tratará del mismo asunto en aquel año. Articulo 149 . Si de nuevo fuere por tercera vez propuesto, admitido y aprobado el mismo proyecto en las Cortes del siguiente año, por el mismo 19 Diccionario Jurídico Mexicano pág. 3229 20 Diplomado en Derecho Parlamentario. Modulo V de Derecho Procesal Parlamentario. Lic. Alfredo Del Valle Espinosa. 2 de octubre de 2001
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